(中華民國不動產開發公會全聯會祕書長于俊明)
「囤房稅」目前建構在《房屋稅條例》中,對於非自住的住家用房屋,由各地方政府依所有權人持有房屋戶數訂定1.5%至3.6%的差別稅率。
依戶數課稅 恐會傷及無辜
對於該不該課徵或加重囤房稅,常仁智互見。主張者,認為以加重持有多戶者的租稅負擔,可以迫使其房屋釋出,讓房價下降。反對者,認為對未實現利益課徵重稅,恐成稅災。
筆者基於下列觀點,對於囤房稅議題認為須做多層面檢視:第一,囤房稅用「戶數」而非「價值」訂定差別稅率,並不符合財產稅應按「應有收益」課徵法理,將違反量能課稅精神,也會讓偏鄉地區、小坪數房屋產生相對剝奪感。且持有之該戶房屋若不具市場性,仍以此作為增加稅率理由,亦缺合理性。
按財產稅法律性質,就該財產「應有收益」課徵,並非以「財產本體」作為課稅對象,避免形成「沒收」效果,影響人民財產權保障。所以囤房稅課徵基礎,應為「價值」,絕非以「戶數」多寡,評量所採稅率為何,如同地價稅是以「申報地價總額」作為稅基適用各個累進稅率,而非以土地筆數認定,此乃財產稅的基本法理。
又,量能課稅原則要求納稅義務人的稅捐負擔,應按照納稅義務人可給付稅捐能力,加以衡量。量能指標包括所得、財產及消費。就財產言,係把握納稅義務人可能的應有收益作為課稅對象,以免過度侵害人民財產權。如單以「戶數」作為住家用房屋稅率唯一考量因素,似亦不符量能課稅原則。囤房稅用「戶數」而不論「取得原因」訂定差別稅率,對於非出於購買、並無囤房動機者,容易造成傷及無辜。
加重持有成本 防轉嫁效應
第二,按法律之制定,均有其立法目的。囤房稅如以「加重持有負擔方式,使囤積房屋者釋出房屋,以降低房價」作為立法目的,筆者認為,即使課徵,其鎖定對象亦應精準,避免乖離立法目的造成濫殺。如因繼承、遺贈、都更危老或其他合建分回、債權人承受擔保品、起造人生產、共有物分割、夫妻剩餘財產差額分配等情形,只因為「戶數」因而增加,就毫無例外的課徵囤房稅懲罰,並不合理。以繼承為例,房屋所有人甲去世後遺有某間房屋,由繼承人乙、丙、丁以各1/3方式共同繼承。此際,在目前稽徵實務上,乙、丙、丁名下持有房屋就被認定各增一戶,就有提高房屋稅率可能。此「未具囤房動機」、「持分價值或微,且非單獨擁有」情形,竟在稅法評價上,成為囤房稅相繩對象,其合理性安在?自不言可喻。
第三,慎防轉嫁效應。在經濟學上,除非是需求彈性無限大或供給彈性等於零,否則租稅或多或少都會形成轉嫁。至於轉嫁多寡,就要看供給、需求彈性相對的大小。房價愈高地區,一般來說,房租也高;此際,供給(房東端)彈性大於需求(房客端)彈性,做為持有成本的租稅負擔,也就愈容易轉嫁。而高房價地區,較容易產生租屋課題,藉囤房稅加重持有成本的結果,反而易讓承租人成為最後的「租稅歸宿」者!
第四,財產稅的負擔,在學理上應要有最高額限制(由於財產稅是對於財產的應有收益課稅,當財產有實際收益時,仍應課徵所得稅,因此財產整體稅捐負擔,應有其最高額限制,德國聯邦憲法法院即提出「半數原則」作為其界限),但是我國沒有此限制。在地方調稅基、中央如果再以囤房理由巨幅調高稅率,一路踩油門式的大漲房屋稅下,對於居住及營生的安定性影響太大,宜予謹慎!舉一例說明:房屋坐落地點:台北市大同區南京西路,45坪(含公設)之10樓房屋,該戶房屋稅課稅基礎:
RC造:房屋構造單價x路段率=40,165元/坪x290%=116,479元/坪
SRC造:房屋構造單價x路段率=46,612元/坪x290%=135,174元/坪
課徵囤房稅時(現制1.5%、3.6%時;甚或部分學者建議10%時),每年所繳的房屋稅:RC造:116,479元/坪x45坪x1.5%=78,623元/戶
116,479元/坪x45坪x3.6%=188,696元/戶
116,479元/坪x45坪x10%=524,156元/戶
SRC造:135,174元/坪x45坪x1.5%=91,242元/戶
13,5174元/坪x45坪x3.6%=218,981元/戶
13,5174元/坪x45坪x10%=608,283元/戶
從上例可以看出:用愈好的構造,卻要繳更重的房屋稅,豈不跟鼓勵勞資投入、提升居住品質剛好背道而馳?
新屋課重稅 不利都更危老
房屋稅的課徵基礎,不是只有「構造單價」,還要「乘」上路段率,形成乘數效果。而調整「構造單價」與「路段率」都屬於地方政府權限,當「構造單價x路段率」調高時,「稅率」再予倍數級相乘,這樣的房屋稅就容易形成絞殺結果。若《房屋稅條例》以囤房之名,統一將稅率大幅拉高,無異窄化地方政府調整稅基空間,此與房屋稅屬於地方稅的精神不符,也侵犯地方自治權限。
依《房屋稅條例》規定,房屋稅的課徵基礎由地方政府每3年重行評定一次。因現制並未對納稅義務人訂有負擔總額上限規定,當「構造單價x路段率x稅率」3項因數連乘所繳納的房屋稅已超過收益半數時,即已瀕臨「沒收財產」紅線,有違憲法保障人民財產權之嫌!
當如此高昂的房屋稅捐負擔,只就新建房屋時(目前實務大致如此),等於告訴民眾不要換屋或參與重建,對於都更危老政策推動將構成莫大阻礙。
第五,特別是起造人,投入勞力資本生產新屋之供應者,該新屋是生產、製造出來的待售商品,竟列為等同投資客購屋囤積居奇之囤房稅課徵對象,實欠缺合理性,首先起造人興建房屋,可以增加房屋供給,並增進經濟效能與就業機會,不應與投資客在租稅上受同樣的重稅懲罰。
其次起造人興建房屋,屬於供給者提供商品存貨,並非囤房。就租稅理論言,租稅課徵態樣包括「收入」、「所有」、及「支出」,其中「所有」情形,以不動產之「房屋」、及動產之「汽車」,最屬典型。就「汽車生產」言,立法者之法律評價,對於「供給者」之待售汽車,因屬商品存貨性質,並未課徵「使用牌照稅」。
至於起造人生產之待售房屋,與製造者生產之汽車,同屬商品存貨性質,卻須課徵「房屋稅」,已屬不宜。倘退一步言,若仍須課稅,也不應被課徵目前法定最高3.6%「囤房稅率」。
限期賣不掉 不代表在囤房
另、限期賣不掉不代表在囤房;起造人興建房屋,主要目的在於銷售,可增加房產市場供給、平抑房價,且興建完成後的待售期間,不應認定即屬囤房性質。如將待售期間限定為一定年限,將迫使市場儘量捨「先建後售」而採「預售」方式進行銷售。即使採預售方式,起造人一直須等至過戶、分戶貸款後,才能取得7成左右所餘之房屋款額;於此之前,需面對融資利息、管理支出、市場與建物保存登記風險以及房屋折舊等壓力與財務負擔,起造人何苦故意去「囤房」?
且如確實賣不出去,在稅法評價上就叫做囤房,就要課徵重稅,實在讓房屋生產者情何以堪。即使課徵房地合一實價課稅,對於發生虧損者可以不用繳稅,但就算虧損也賣不掉的房子仍然要課、還要課到最高稅率的囤房稅,這簡直是「毀房稅」了!
令人詬病的是,囤房稅制並未考慮平等原則。公有土地參與都市更新或聯合開發分回房屋、與水利會併入水利署後成為國有待售房屋,永遠適用最低1.5%稅率,不會被課到高額的囤房稅率,相對真正投入勞資生產的起造人而言,實欠缺公平,不符平等原則。
第六,房地產具有異質性,存在不同之次市場,但房價為何,主要由所屬市場供需決定。在供給端,建商定會加總各項成本,作為決定房價的基礎。若「囤房稅」變成巿場經常性固定成本時,當然會增加生產成本,形成推動房價上漲的因素之一。
房地合一稅至少是對「賺到的錢」課徵,囤房稅則不然,更應注意經濟學上「超額負擔」之嚴重化。故稅制設計上,至少應遵守量能課稅原則、避免傷及無辜、維護財產權保障之核心價值、慎防轉嫁效應、減少斲喪都市發展、勿讓更多成本推動房價。否則為稅而「碎」,恐非課徵囤房稅之初衷!